1. Introdução.
A globalização econômica das últimas décadas, impulsionada pela digitalização e pela crescente mobilidade de capitais e serviços, desvelou lacunas nos sistemas tributários nacionais, permitindo estratégias de planejamento tributário que resultam na erosão da base e no deslocamento de lucros (BEPS). Como resposta a este fenômeno, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em conjunto com o G20, lançou o Projeto BEPS, culminando na proposta de um sistema de dois pilares para redefinir a tributação internacional. Enquanto o Pilar Um foca na alocação de direitos de tributação para jurisdições de mercado, o Pilar Dois visa estabelecer um patamar tributário mínimo global.
Este artigo propõe-se a analisar os contornos do Pilar Dois, particularmente suas implicações para o cenário tributário brasileiro e os grupos multinacionais com operações no País. Mais do que uma mera descrição de seus mecanismos, o estudo busca tecer uma crítica construtiva à sua modelagem, questionando o impacto da uniformização tributária sobre a soberania fiscal dos Estados e, notadamente, sobre o princípio da livre iniciativa. Será examinada a intrínseca relação entre a legitimidade do planejamento fiscal, o uso de estruturas como veículos offshore e trusts, e a inevitável tensão que se estabelece com a pretensão de um imposto mínimo global. Será também abordada a potencial intersecção do Pilar Dois com a promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023, que reformou a tributação sobre o consumo no Brasil, instigando reflexões sobre as adaptações necessárias no sistema tributário nacional.
2. O Contexto e as Motivações do Pilar Dois
O Projeto BEPS da OCDE, lançado em 2013, emergiu como uma resposta coordenada às preocupações globais sobre a capacidade das empresas multinacionais de explorarem as assimetrias e falhas dos regimes tributários nacionais para reduzir suas obrigações fiscais. Após a entrega dos quinze relatórios BEPS em 2015, que trataram de questões como preços de transferência, economia digital e acordos híbridos, o Inclusive Framework on BEPS, que reúne mais de 140 jurisdições, avançou para uma solução de “dois pilares”.
O Pilar Dois, também conhecido como “Global Anti-Base Erosion Rules” (GloBE Rules), tem como objetivo principal garantir que os grandes grupos multinacionais, com receita consolidada anual igual ou superior a 750 milhões de euros, paguem uma alíquota efetiva mínima de imposto de 15% sobre seus lucros, independentemente de onde operem. A motivação central reside na percepção de que a intensa concorrência fiscal entre jurisdições tem levado a uma “corrida para o fundo do poço” (*race to the bottom*), com regimes tributários ultra-favoráveis que, embora possam atrair investimento direto, supostamente erodem a arrecadação global e geram distorções competitivas. A perspectiva é de que um imposto mínimo global restabeleça a equidade e a estabilidade ao sistema tributário internacional.
3. Os Mecanismos do Pilar Dois (GloBE Rules)
As regras GloBE, delineadas nos documentos técnicos da OCDE, são complexas e interligadas, buscando garantir que a alíquota efetiva mínima de 15% seja atingida por meio de um sistema de “top-up tax” (imposto complementar). Os principais mecanismos são:
3.1. A Income Inclusion Rule (IIR)
A IIR é a regra primária do Pilar Dois. Ela atribui à jurisdição da empresa-mãe (controladora final) o direito primário de arrecadar um “imposto complementar” sobre o lucro de suas subsidiárias localizadas em jurisdições onde a alíquota efetiva de imposto paga é inferior a 15%. A mecânica envolve o cálculo da Effective Tax Rate (ETR) para cada jurisdição onde o grupo opera, empregando uma métrica de lucro baseada em padrões contábeis internacionais ajustados. Caso a ETR de uma entidade ou de todas as entidades do grupo em determinada jurisdição seja inferior ao patamar mínimo de 15%, a empresa controladora será obrigada a pagar, em sua jurisdição, a diferença necessária para elevar a tributação ao mínimo estabelecido.
3.2. A Undertaxed Payments Rule (UTPR)
Atua como um “backstop” ou regra secundária da IIR. Se a jurisdição da controladora final não aplicar a IIR, ou se a IIR não for suficiente para elevar a alíquota efetiva ao mínimo global (por exemplo, porque a controladora está localizada em uma jurisdição que não implementou as regras GloBE), a UTPR permite que outras jurisdições onde o grupo opera imponham um ajuste, geralmente na forma de negação de deduções ou imposição de um imposto equivalente, que resulte em uma tributação complementar. Em outras palavras, a UTPR realoca o imposto complementar não arrecadado pela IIR para as jurisdições onde as entidades do grupo são devedoras.
3.3. A Qualified Domestic Minimum Top-up Tax (QDMTT)
A QDMTT é um mecanismo que permite a uma jurisdição aplicar um imposto complementar doméstico antes que a IIR ou UTPR entrem em ação. Ao adotar uma QDMTT que esteja em conformidade com os padrões da OCDE, a jurisdição garante que o imposto complementar devido por entidades localizadas em seu território, e que seriam sujeitas ao Pilar Dois, permaneça em seu próprio fisco, em vez de ser recolhido por outra jurisdição via IIR ou UTPR. Esta regra é particularmente relevante para países que desejam preservar sua base fiscal e manter o controle sobre a arrecadação de tributos de suas próprias entidades.
4. Filosofia do Imposto Mínimo Global versus Princípio da Livre Iniciativa e Soberania Fiscal
A premissa do Pilar Dois, ao impor um patamar mínimo de tributação global, levanta questões fundamentais acerca dos princípios da livre iniciativa e da soberania fiscal dos Estados. A argumentação de que a concorrência fiscal é inerentemente perniciosa e deve ser coibida por um piso uniforme ignora a dialética entre tributação e desenvolvimento econômico.
4.1. O Princípio da Livre Iniciativa como Motor Econômico.
No direito brasileiro, o princípio da livre iniciativa é um dos fundamentos da ordem econômica (Art. 170 da Constituição Federal), indissociável da valorização do trabalho humano e da busca pela justiça social. Ele assegura aos agentes econômicos a liberdade de empreender, inovar e buscar a otimização de suas operações, o que, por via reflexa, impulsiona a geração de riqueza, emprego e desenvolvimento. A tributação, embora essencial para o financiamento do Estado, atua como um ônus sobre a atividade econômica. A escolha de uma jurisdição para estabelecer uma operação ou a busca por um regime tributário mais favorável, desde que em conformidade com as leis e dotada de substância econômica, não raro reflete uma legítima estratégia empresarial de alocação eficiente de capital, com o objetivo de maximizar retornos e garantir a sustentabilidade do negócio.
A imposição de um imposto mínimo global tende, em certa medida, a mitigar a capacidade dos Estados de utilizarem seus regimes tributários como ferramenta de política econômica para atrair investimentos ou promover setores específicos. Jurisdições que optam por alíquotas mais baixas podem estar buscando compensar outras desvantagens competitivas (como infraestrutura deficiente, alto custo de mão de obra ou burocracia excessiva). Ao remover essa alavanca competitiva, o Pilar Dois pode homogeneizar um cenário que, por natureza, demanda flexibilidade e adaptação à diversidade econômica global. Reduzir a capacidade de diferir ou reduzir legalmente o ônus fiscal via localização estratégica é, em última análise, um cerceamento, ainda que indireto, da liberdade de escolha e alocação de recursos pelo capital privado.
4.2. Soberania Fiscal e a Autonomia dos Estados.
A soberania é um dos pilares do Estado moderno. Em matéria tributária, ela se traduz na autonomia de cada nação para definir sua política fiscal, incluindo as alíquotas de impostos, a base de cálculo e os incentivos. Embora a coordenação internacional seja desejável para combater práticas abusivas, a imposição de um padrão global pode ser vista como uma erosão da soberania fiscal. A adoção de um imposto mínimo não é meramente um ajuste técnico; é uma decisão política com profundas implicações econômicas. Países em desenvolvimento, por exemplo, podem depender mais da capacidade de oferecer regimes fiscais atrativos para impulsionar sua industrialização ou atrair tecnologia estrangeira.
A discussão sobre o “certo” ou “errado” de uma alíquota de imposto é falaciosa. O que é “correto” para um país desenvolvido e com alta capacidade de atração de investimentos pode não ser para uma economia emergente que busca se inserir nas cadeias de valor globais. O Pilar Dois, ao estabelecer um “piso”, ignora essas disparidades e as legítimas escolhas de política econômica que daí decorrem, colocando em xeque a autonomia de cada Estado para moldar o seu ambiente econômico de acordo com suas particularidades e necessidades de desenvolvimento.
5. O Pilar Dois e as Estruturas Offshore e Trusts: Revisita a Planejamento e Substância Econômica
A discussão sobre o imposto mínimo global frequentemente se entrelaça com a percepção negativa sobre a utilização de estruturas offshore e trusts. Contudo, é crucial distinguir o planejamento fiscal abusivo — aquele que carece de substância econômica e visa unicamente à evasão fiscal — do planejamento fiscal legítimo, que se alinha à livre iniciativa e otimiza a alocação de capital e gestão patrimonial dentro dos limites da lei.
5.1. A Utilização Legítima de Estruturas Offshore.
Jurisdições offshore (ou centros financeiros internacionais, como preferido por muitos) oferecem, por vezes, regimes tributários mais atrativos, mas também estruturas societárias e legais flexíveis, alta segurança jurídica, estabilidade política e expertise financeira. A opção por estabelecer uma subsidiária, um holding ou um veículo de investimento em uma dessas jurisdições pode estar ligada a uma miríade de razões empresariais genuínas: acesso a mercados de capitais, localização estratégica para operações multinacionais, proteção de ativos em mercados voláteis, simplificação administrativa, diversificação de investimento, entre outros.
Um grupo multinacional que estabelece uma subsidiária em uma jurisdição com baixa ou nenhuma tributação pode fazê-lo não para ocultar lucros, mas porque essa subsidiária desempenha um papel substantivo em sua cadeia de valor global, seja como centro de serviços, holding de propriedade intelectual ou um veículo de financiamento. Nesses casos, a substância econômica é palpável, e a tributação local reflete a política fiscal soberana daquela jurisdição. O Pilar Dois, ao focar na alíquota efetiva, pode não ser capaz de discernir adequadamente entre o legítimo planejamento baseado em substância e o desenho meramente artificial de arranjos. O risco é o de “atacar” estruturas que cumprem funções econômicas reais apenas por estarem em jurisdição de baixa tributação, desconsiderando a legitimidade do ambiente tributário que a jurisdição offshore escolheu para si.
5.2. Os Trusts como Instrumentos de Planejamento Patrimonial e Sucessório.
Os trusts, por sua vez, são veículos jurídicos complexos, predominantemente de origem anglo-saxã, utilizados para a gestão e proteção de bens e direitos, com distintas finalidades que transcendem a mera otimização fiscal. Servem para planejamento sucessório, proteção de ativos contra credores, segregação patrimonial para menores ou pessoas com necessidades especiais, filantropia e também para organizar participações em negócios e investimentos. A flexibilidade e a discrição que oferecem são características valiosas para indivíduos e famílias com patrimônio significativo e, frequentemente, com interesses internacionais.
A tributação dos trusts é notoriamente complexa e varia significativamente entre as jurisdições, dependendo da classificação do trust (revocável/irrevogável, transparente/opaco, etc.) e da residência do instituidor (settlor), dos fiduciários (trustees) e dos beneficiários (beneficiaries). O Pilar Dois não foi primariamente desenhado para atacar trusts de indivíduos ou famílias, mas seu impacto sobre trusts que detenham participações em grupos multinacionais abrangidos pelo limite de receita do Pilar Dois é uma área de incerteza. A questão crucial persistirá: será que um trust, estabelecido com razões não fiscais prementes, será penalizado por uma alíquota efetiva baixa em sua jurisdição de registro, mesmo que suas operações sejam legítimas e transparentes perante as leis locais? A resposta exige cautela para não se equiparar a validade desses instrumentos a uma mera estratégia de elisão fiscal reprovável.
5.3. Exemplo Concreto: Estruturação Global e o Dilema da Substância.
Um caso emblemático que ilustra a complexidade da interação entre jurisdições e a busca por eficiência tributária, muitas vezes legitimamente inserida na livre iniciativa, é a utilização da Irlanda por empresas de tecnologia. Por décadas, a Irlanda atraiu multinacionais como Apple, Google e Meta com uma baixa alíquota de imposto corporativo (12,5%) e diversos incentivos fiscais. Empresas estabeleceram suas sedes regionais ou subsidiárias de propriedade intelectual na Irlanda, capitalizando não apenas o regime fiscal favorável, mas também a presença de uma força de trabalho qualificada e infraestrutura adequada. Argumentava-se que estas subsidiárias irlandesas possuíam substância econômica real, com empregados, instalações e atividades geradoras de lucro.
Sob a ótica do Pilar Dois, uma subsidiária irlandesa que desfrute de uma alíquota efetiva abaixo de 15% – seja por benefícios fiscais ou pela forma como seus lucros são calculados sob as regras GloBE – estaria sujeita ao imposto complementar, que seria devido à jurisdição da controladora via IIR (caso a controladora esteja em um país que implementou o Pilar Dois) ou, na ausência disso, distribuído via UTPR. O dilema aqui não é a ilegalidade da operação na Irlanda, mas a redefinição internacional do que constitui uma tributação “aceitável”. Empresas que legitimamente se beneficiariam de um ambiente fiscal competitivo, agora enfrentariam um nivelamento, o que para críticos configura uma limitação velada à soberania fiscal da Irlanda e à livre iniciativa das empresas em otimizar suas operações dentro de marcos legais preexistentes. A complexidade surge ao tentar harmonizar os interesses fiscais de diversos países com as estratégias empresariais que, em muitos casos, antecederam o advento do Pilar Dois e foram desenvolvidas em um contexto legal distinto.
6. Desafios de Implementação do Pilar Dois no Brasil e a Reforma Tributária (EC 132/2023).
O Brasil, como membro do Inclusive Framework e uma das maiores economias do mundo, inevitavelmente terá de posicionar-se em relação à implementação do Pilar Dois. Contudo, o sistema tributário brasileiro, caracterizado pela sua complexidade e alta carga nominal, apresenta desafios únicos para a harmonização com as regras GloBE, intensificados pela recente promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023.
6.1. A Complexidade do Sistema Tributário Brasileiro.
O sistema tributário brasileiro possui características marcantes que o distinguem de muitos sistemas tributários de países da OCDE: alta tributação sobre o consumo, um sistema de tributação da renda das pessoas jurídicas que combina lucro real, lucro presumido e lucro arbitrado, e a ausência de consolidação fiscal para fins de Imposto de Renda e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). A tributação interna da pessoa jurídica brasileira já resulta, em muitos casos, em uma alíquota efetiva nominal que se aproxima ou excede os 15% do Pilar Dois. No entanto, a forma como se calcula a ETR para fins GloBE — uma métrica específica baseada em padrões contábeis internacionais (diferente da ETR contábil doméstica) e com ajustes específicos — pode gerar disparidades e cálculos complexos.
6.2. Ausência de Consolidação Fiscal e Outras Peculiaridades.
A ausência de consolidação fiscal no Brasil significa que cada pessoa jurídica do grupo é tratada como entidade separada para fins de IR/CSLL, com apuração individualizada. As regras GloBE, por outro lado, exigem um olhar consolidado por jurisdição para o cálculo da ETR e para a aplicação do imposto complementar. Essa desconexão entre as métricas e o escopo de apuração pode gerar desafios significativos na apuração e no próprio entendimento do impacto do Pilar Dois. Adicionalmente, peculiaridades como a sistemática da CIDE-Royalties, o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre remessas e a tributação de controladas e coligadas no exterior (CFC Rules), esta última já com diversas discussões sobre legalidade e aplicação, precisarão ser cuidadosamente analisadas para determinar sua interação e compatibilidade com as regras GloBE.
6.3. A Reforma Tributária (EC 132/2023) e o Cenário do Pilar Dois.
A Emenda Constitucional nº 132/2023, promulgada em dezembro de 2023, inaugurou uma profunda reforma na tributação sobre o consumo no Brasil, substituindo tributos como IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS pelos novos Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS), além de criar um Imposto Seletivo (IS). Embora esta reforma se concentre na tributação indireta, ela tem implicações estratégicas para a futura agenda tributária e a eventual implementação do Pilar Dois.
Primeiro, o próprio processo de transição – que se estenderá por vários anos – demandará um esforço hercúleo do fisco e dos contribuintes para adaptação. Inserir a complexidade do Pilar Dois nesse contexto imediato pode sobrecarregar ainda mais as estruturas governamentais e empresariais.
Segundo, a simplificação da tributação sobre o consumo, ao eliminar o “imposto em cascata” e o credenciamento de créditos físicos e financeiros, pode, em tese, diminuir os custos operacionais e burocráticos das empresas, liberando margem para que o foco seja direcionado a outras reformas. É possível que o sucesso da reforma do consumo abra caminho para discussões futuras sobre a tributação da renda corporativa e de indivíduos, em que a implementação do Pilar Dois poderia ser encaixada.
Terceiro, a EC 132/2023 confere à União a competência para instituir o IS. Embora a finalidade do IS seja dissuasória sobre bens e serviços que causem dano à saúde ou ao meio ambiente, sua criação demonstra a maleabilidade do sistema constitucional brasileiro para (re)organizar competências tributárias em resposta a novas demandas. O debate sobre uma QDMTT no Brasil poderia ser construído sobre essa capacidade legiferante, buscando-se um desenho que se coadune com os novos preceitos constitucionais e as necessidades de arrecadação nacional, sem comprometer a competitividade.
A reforma da renda sobre pessoa jurídica, que tem sido objeto de discussões no Congresso Nacional, pode ser o palco para a introdução das regras do Pilar Dois. Contudo, é crucial que qualquer proposta analise detalhadamente os impactos da complexidade inerente ao cálculo da ETR GloBE e suas interações com as alíquotas já elevadas de IRPJ e CSLL no Brasil, bem como com as regras de tributação de lucros no exterior. Uma reforma da renda que vise a implementação do Pilar 2 deve ser acompanhada de uma verdadeira simplificação e racionalização do sistema para evitar um aumento da carga tributária efetiva e da burocracia para as empresas brasileiras.
6.4. A Defesa da Competitividade Brasileira.
A adoção do Pilar Dois pelo Brasil deve ser pautada pela cautela e pelo pragmatismo, visando a salvaguarda da competitividade das empresas nacionais. Uma implementação açodada ou mal adaptada pode resultar em elevação da carga tributária efetiva para grupos brasileiros globais, sem necessariamente traduzir-se em maior arrecadação para o fisco nacional. A QDMTT, por exemplo, oferece uma via para o Brasil proteger sua base fiscal, garantindo que qualquer imposto complementar devido por entidades brasileiras sob o Pilar Dois seja pago ao próprio erário.
É imperativo que a regulamentação do Pilar Dois no Brasil seja desenhada de forma a minimizar a burocracia, evitar dupla tributação de fato e garantir que a livre iniciativa dos grupos brasileiros não seja desnecessariamente onerada. A análise da substância econômica das operações e a diferenciação entre planejamento fiscal legítimo e abusivo, conforme defendido no ponto 5, são elementos cruciais para que a resposta brasileira ao Pilar Dois seja justa e eficiente.
7. Impactos para Grupos Empresariais Brasileiros.
Os grupos multinacionais brasileiros, bem como as subsidiárias brasileiras de grupos estrangeiros, precisarão avaliar o impacto do Pilar Dois em suas operações globais. A principal implicação será a necessidade de calcular a alíquota efetiva de imposto para cada jurisdição onde operam, de acordo com as regras GloBE.
7.1. Elevação Potencial da Carga Tributária Efetiva
Para empresas brasileiras com operações em jurisdições de baixa tributação, ou para multinacionais estrangeiras com subsidiárias brasileiras que, por alguma peculiaridade, venham a apresentar uma ETR abaixo de 15% (algo menos provável dada a estrutura atual da tributação da renda no Brasil para grandes empresas), haverá uma elevação da carga tributária. Isso demandará uma reavaliação completa das estratégias de planejamento tributário e das cadeias de suprimentos e valor para mitigar riscos.
7.2. Necessidade de Reavaliação de Estruturas e Transações.
Grupos empresariais terão de reavaliar a viabilidade de certas estruturas corporativas e de financiamento transfronteiriças, especialmente aquelas que dependem de regimes fiscais preferenciais ou de holdings em jurisdições de baixa tributação. A substância econômica passará a ter um peso ainda maior na justificativa de escolhas jurisdicionais.
7.3. Desafios de Compliance e Gestão de Dados.
As regras GloBE introduzem uma camada significativa de complexidade em termos de compliance e reporte. As empresas precisarão coletar e processar dados financeiros e tributários de todas as suas entidades globais de uma maneira que lhes permita calcular o ETR de cada jurisdição e o consequente imposto complementar. Isso exigirá investimentos em tecnologia, sistemas de informação e capacitação de equipes.
8. Perspectivas e Próximos Passos.
O cenário para a implementação do Pilar Dois no Brasil ainda é incerto. O país tem acompanhado de perto os desenvolvimentos, mas a decisão sobre quando e como adotar as regras GloBE dependerá de uma série de fatores políticos, econômicos e técnicos.
É provável que o Brasil adote uma QDMTT, a fim de garantir que qualquer imposto complementar incidente sobre entidades brasileiras permaneça no tesouro nacional, em vez de ser reivindicado por outras jurisdições. Contudo, a adaptação das regras GloBE ao arcabouço doméstico exigirá legislação específica, que provavelmente será complexa e demorada para elaboração e aprovação. O Governo Federal já indicou interesse em, a partir de 2024, avançar em uma reforma do Imposto de Renda, o que pode ser o momento oportuno para endereçar a questão do Pilar Dois, buscando uma solução integrada e coesa.
A comunidade empresarial e jurídica brasileira deve engajar-se ativamente no debate, fornecendo feedback e propondo soluções que conciliem a participação do Brasil na agenda tributária internacional com a proteção dos interesses econômicos nacionais, da livre iniciativa e do planejamento fiscal legítimo, que são pilares da prosperidade econômica.
9. Conclusão
O Pilar Dois do Projeto BEPS da OCDE representa uma disrupção significativa no panorama da tributação internacional, buscando estabelecer um imposto mínimo global de 15%. Embora a premissa de coibir a “corrida para o fundo do poço” da tributação possa ter méritos, a implementação das regras GloBE (IIR, UTPR e QDMTT) impõe desafios consideráveis aos grupos multinacionais e, notadamente, aos países que as adotam, como o Brasil.
A análise crítica revela uma tensão inerente entre a proposta de uniformização fiscal e os princípios da livre iniciativa e da soberania tributária. A capacidade dos Estados de utilizarem a política fiscal como ferramenta de desenvolvimento e a liberdade dos agentes econômicos de otimizarem suas operações e gestão patrimonial, inclusive por meio de estruturas offshore e trusts, desde que com substância econômica e em conformidade com a lei, não deveriam ser inadvertidamente cerceadas por um imperativo de tributação mínima. O caso da utilização da Irlanda por multinacionais de tecnologia serve como lembrete da complexidade de julgar a legitimidade de tais escolhas em um contexto de livre mercado.
Para o Brasil, a implementação do Pilar Dois é um caminho espinhoso, mas inevitável. A complexidade de seu sistema tributário, a ausência de consolidação fiscal e as peculiaridades de sua legislação demandam um estudo aprofundado e uma solução que evite a criação de novas burocracias, a elevação desnecessária da carga tributária para grupos legítimos e a perda de competitividade. A reforma tributária da EC 132/2023, embora focada no consumo, abre uma janela para um debate mais amplo e integrado sobre a tributação da renda, onde o Pilar Dois deverá encontrar seu devido lugar. A adoção de uma Qualified Domestic Minimum Top-up Tax (QDMTT) parece ser uma estratégia sensata para assegurar a retenção da base fiscal.
Em última análise, a decisão brasileira sobre o Pilar Dois deve equilibrar a cooperação internacional com a defesa de seus próprios interesses, garantindo que a busca por uma maior equidade fiscal global não sacrifique os fundamentos que impulsionam o investimento, a inovação e o crescimento econômico pautado na livre iniciativa.