Uma categoria que nasceu da necessidade do povo, tornou-se indispensável ao SUS e conquistou espaço definitivo na Constituição Federal

Poucas categorias profissionais representam tão bem a construção do Sistema Único de Saúde (SUS) quanto os Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e os Agentes de Combate às Endemias (ACE).

Antes mesmo de terem uma profissão regulamentada, um piso salarial nacional ou garantias previdenciárias específicas, esses trabalhadores já estavam presentes nas comunidades mais vulneráveis do país. Entravam nas casas, percorriam ruas, comunidades rurais e regiões de difícil acesso, identificavam doenças, orientavam famílias, acompanhavam gestantes, crianças, idosos e pessoas com doenças crônicas.

Ao mesmo tempo, os agentes de endemias enfrentavam focos de dengue, malária, doença de Chagas, febre amarela, leishmaniose e outras enfermidades que historicamente desafiam a saúde pública brasileira.

Durante muitos anos, entretanto, esses profissionais essenciais foram contratados de forma precária, temporária ou terceirizada, frequentemente sem estabilidade, plano de carreira, remuneração adequada ou segurança previdenciária.

A história da categoria é, portanto, marcada por dois movimentos paralelos: de um lado, a construção da atenção básica e da vigilância em saúde no Brasil; de outro, uma longa luta por reconhecimento jurídico, profissional e constitucional.

Hoje, após sucessivas mobilizações nacionais, os agentes possuem profissão regulamentada, piso constitucional, financiamento federal, reconhecimento como profissionais da saúde, possibilidade de acumulação de cargos e uma nova conquista histórica: a aprovação da PEC nº 14/2021, que estabelece regras para aposentadoria diferenciada e regularização de vínculos funcionais.

1. A origem dos agentes e a construção da saúde dentro das comunidades

A atuação comunitária em saúde possui experiências anteriores ao SUS, especialmente em programas locais desenvolvidos por estados e municípios. Contudo, sua institucionalização nacional ganhou força após a Constituição Federal de 1988, que reconheceu a saúde como direito de todos e dever do Estado e criou as bases do Sistema Único de Saúde (SUS).

Em 1991, o Ministério da Saúde instituiu o Programa Nacional de Agentes Comunitários de Saúde, posteriormente denominado Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS). Entre seus principais objetivos estavam o enfrentamento da mortalidade materna e infantil e a ampliação do acesso à saúde em áreas pobres e afastadas dos serviços públicos.

O agente comunitário passou a funcionar como uma ponte entre a população e o poder público.

Não era apenas alguém que transmitia informações. Era o profissional que conhecia o território, identificava as necessidades das famílias, orientava sobre vacinação, pré-natal, alimentação, prevenção de doenças e encaminhava os moradores para as unidades de saúde.

Em 1994, foi criado o Programa Saúde da Família, posteriormente consolidado como Estratégia Saúde da Família. O trabalho dos agentes tornou-se um dos pilares da atenção primária, permitindo que o SUS deixasse de atuar apenas dentro dos hospitais e passasse a acompanhar as pessoas diretamente em seus territórios.

Paralelamente, os Agentes de Combate às Endemias (ACE) desenvolveram uma função central na vigilância ambiental e epidemiológica. Sua atividade compreende visitas domiciliares, inspeção de imóveis, identificação e eliminação de focos transmissores, orientação da população e apoio às ações de prevenção e controle de doenças.

O Ministério da Saúde reconhece os ACE como profissionais exclusivos do SUS e destaca sua importância para o controle das endemias e para a promoção de ambientes saudáveis.

2. A precarização dos primeiros vínculos

Apesar da importância das atividades, durante muitos anos não existiu um padrão nacional de contratação.

Os agentes eram admitidos por municípios, estados, fundações, organizações sociais, associações, cooperativas ou empresas terceirizadas. Em vários locais, as admissões ocorriam sem concurso ou processo seletivo formal.

Essa realidade produziu uma contradição: trabalhadores responsáveis por garantir a continuidade das políticas de saúde conviviam com vínculos instáveis e temporários.

A alta rotatividade também prejudicava o próprio serviço público. O agente precisa conhecer as famílias, o território, os fatores sociais da comunidade e as situações de risco. Quando o vínculo é interrompido constantemente, perde-se uma relação de confiança construída ao longo de anos.

A luta pela regularização dos vínculos tornou-se, por isso, uma das primeiras grandes bandeiras nacionais da categoria.

3. Emenda Constitucional nº 51/2006: a primeira grande conquista constitucional

A Emenda Constitucional nº 51, promulgada em 14 de fevereiro de 2006, representou um divisor de águas.

A emenda incluiu os §§ 4º, 5º e 6º no artigo 198 da Constituição Federal e autorizou os gestores locais do SUS a admitirem Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias por meio de processo seletivo público, considerando a natureza e a complexidade das atribuições.

O processo seletivo público foi concebido como uma modalidade de ingresso adaptada às características específicas dessas profissões.

A EC nº 51 também permitiu que os profissionais que já exerciam as atividades antes de sua promulgação fossem dispensados de um novo processo seletivo, desde que tivessem sido contratados mediante processo seletivo público realizado por órgão ou entidade da Administração Pública, ou sob sua supervisão e autorização.

Essa regra não promoveu uma efetivação automática e irrestrita de todos os contratados anteriores a 2006. Era necessário comprovar a realização de seleção pública compatível com a exigência constitucional.

Mesmo assim, a mudança abriu o primeiro grande caminho para a regularização de milhares de trabalhadores que já prestavam serviços às comunidades.

4. Lei nº 11.350/2006: regulamentação das profissões

No mesmo ano, foi publicada a Lei nº 11.350, de 5 de outubro de 2006.

A lei regulamentou as atividades de Agente Comunitário de Saúde e Agente de Combate às Endemias e definiu suas atribuições, seus requisitos de ingresso e as regras gerais aplicáveis aos vínculos profissionais.

Em sua redação, a norma estabeleceu que os agentes admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) se submeteriam, como regra, ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), salvo se estados, Distrito Federal ou municípios adotassem regime jurídico diferente por meio de lei local.

A Lei nº 11.350/2006 foi fundamental porque retirou as atividades de uma situação de indefinição legislativa e reconheceu formalmente a existência das duas profissões.

A partir dela, a discussão deixou de ser apenas sobre programas de saúde e passou a envolver carreiras públicas, direitos funcionais, remuneração e proteção previdenciária.

5. Emenda Constitucional nº 63/2010: planos de carreira e responsabilidade financeira da União

A Emenda Constitucional nº 63, de 4 de fevereiro de 2010, promoveu nova alteração no artigo 198 da Constituição.

Ela determinou que lei federal deveria disciplinar o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os planos de carreira e a regulamentação das atividades dos agentes.

A emenda também previu a responsabilidade da União pela prestação de assistência financeira complementar aos estados, Distrito Federal e municípios para o cumprimento do piso salarial.

Essa mudança foi estratégica.

A valorização da categoria não poderia depender exclusivamente da capacidade financeira de cada município. Era necessário construir um modelo de financiamento nacional, especialmente porque grande parte dos agentes atua em municípios pequenos e com baixa arrecadação própria.

6. Lei nº 12.994/2014: criação do primeiro piso salarial nacional

Em 2014, a Lei nº 12.994 instituiu o piso salarial profissional nacional dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e dos Agentes de Combate às Endemias (ACE).

O piso foi inicialmente fixado em R$ 1.014,00 para uma jornada de 40 horas semanais. A norma também regulamentou a assistência financeira complementar da União, destinada a apoiar estados e municípios no pagamento da remuneração.

Foi uma vitória relevante, mas ainda existia um problema: o valor estava previsto em lei ordinária, e sua atualização dependia de novas decisões políticas e legislativas.

Nos anos seguintes, a categoria precisou manter forte mobilização para evitar a perda do poder de compra e garantir novos reajustes.

Em 2018, a Lei nº 13.708 estabeleceu uma elevação gradual do piso, até atingir R$ 1.550,00 em 2021, além de manter a jornada de 40 horas semanais e prever cursos de aperfeiçoamento a cada dois anos.

7. Lei nº 13.595/2018: atribuições, jornada e formação

A Lei nº 13.595/2018, conhecida como Lei Ruth Brilhante, reformulou diversos dispositivos da Lei nº 11.350/2006.

A norma detalhou as atribuições dos ACS e ACE, tratou das condições de trabalho, da jornada, da formação técnica e continuada e da integração entre as atividades de atenção básica e vigilância em saúde.

Essa conquista ajudou a afastar uma visão limitada segundo a qual o agente apenas “visita casas”.

O trabalho envolve levantamento de informações, planejamento territorial, educação em saúde, prevenção de doenças, identificação de situações de risco, acompanhamento de famílias, controle de vetores e articulação com as demais equipes do SUS.

A formação continuada também passou a ser compreendida como parte indispensável da valorização profissional.

8. Emenda Constitucional nº 120/2022: o piso entra definitivamente na Constituição

A Emenda Constitucional nº 120, promulgada em 5 de maio de 2022, representa uma das maiores conquistas da história da categoria.

A partir dela, o vencimento dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias não pode ser inferior a dois salários mínimos. Os recursos destinados ao pagamento devem ser consignados no orçamento da União em dotação própria e exclusiva e repassados aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios.

A emenda também estabeleceu que os recursos repassados pela União não devem ser considerados para o cálculo do limite de despesa com pessoal dos entes federativos.

Outro ponto relevante foi a previsão de que estados, Distrito Federal e municípios deverão estabelecer, além de outras vantagens e incentivos, auxílios, gratificações e indenizações destinados à valorização dos profissionais.

A EC nº 120 também inseriu no texto constitucional o direito à aposentadoria especial e ao adicional de insalubridade, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas.

Isso significa que a própria Constituição passou a reconhecer que esses trabalhadores ficam expostos a riscos biológicos, ambientais, climáticos, físicos e sociais no exercício diário de suas atividades.

Entretanto, a previsão constitucional da aposentadoria especial ainda dependia de regulamentação mais detalhada, especialmente quanto à idade, ao tempo de contribuição, ao cálculo dos benefícios e às regras de transição.

Foi nesse cenário que a PEC nº 14/2021 ganhou ainda mais relevância.

9. Lei nº 14.536/2023: reconhecimento como profissionais da saúde e possibilidade de acumulação

Em janeiro de 2023, a Lei nº 14.536 passou a reconhecer expressamente os ACS e ACE como profissionais da saúde, com profissões regulamentadas.

A alteração possui efeitos jurídicos importantes, sobretudo para a aplicação da exceção constitucional que permite a acumulação remunerada de dois cargos ou empregos privativos de profissionais da saúde, desde que exista compatibilidade de horários.

O reconhecimento não autoriza qualquer acumulação de forma automática.

É necessário que os cargos sejam compatíveis com a regra do artigo 37, inciso XVI, alínea “c”, da Constituição Federal, que exista compatibilidade de horários e que sejam observadas as demais exigências administrativas.

Ainda assim, foi uma mudança histórica. A legislação passou a reconhecer formalmente aquilo que a realidade do SUS já demonstrava: Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias são profissionais da saúde.

10. PEC nº 14/2021: aposentadoria diferenciada e combate aos vínculos precários

A PEC nº 14/2021 foi apresentada originalmente com o objetivo de criar um sistema de proteção social e valorização para os ACS e ACE, estabelecer aposentadoria diferenciada e responsabilizar os gestores locais pela regularidade dos vínculos.

Após anos de tramitação, o texto foi aprovado pela Câmara dos Deputados, em dois turnos, em 7 de outubro de 2025. No segundo turno, foram registrados 426 votos favoráveis e apenas 10 contrários.

Em 14 de julho de 2026, o Senado Federal aprovou a proposta com 73 votos favoráveis e apenas um voto contrário. Como o texto foi aprovado sem alteração substancial que exigisse retorno à Câmara, a proposta seguiu para promulgação.

Até 23 de julho de 2026, contudo, ainda não havia sido publicada a correspondente Emenda Constitucional. Portanto, tecnicamente, os novos dispositivos aprovados pelo Congresso Nacional ainda aguardavam promulgação.

Regularização dos vínculos

Um dos principais objetivos da PEC é enfrentar a persistência das contratações temporárias e terceirizadas.

O texto determina que as admissões ocorram por concurso público, com nomeação para cargo efetivo, e proíbe a contratação temporária ou terceirizada, salvo em situações de emergência em saúde pública previstas em lei.

Para os profissionais que estejam em vínculos temporários ou terceirizados na data da promulgação, a regularização poderá ocorrer quando houver comprovação de que o ingresso foi precedido de processo seletivo público.

Estados, Distrito Federal e municípios deverão promover a adequação dos vínculos dentro do prazo definido na norma constitucional.

A proposta não deve ser interpretada como autorização para efetivar indistintamente qualquer contratado temporário. O requisito da seleção pública continuará sendo um dos pontos centrais da análise jurídica de cada caso.

Aposentadoria diferenciada

A PEC estabelece regras permanentes e transitórias de aposentadoria para ACS e ACE vinculados tanto aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) quanto ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

Na regra permanente, o texto aprovado exige, em linhas gerais:

  • 25 anos de contribuição e de efetivo exercício nas atividades;
  • Idade mínima de 57 anos para mulheres;
  • Idade mínima de 60 anos para homens.

A proposta também prevê regras de transição para profissionais que já estavam próximos de preencher os requisitos, com redução de idade em determinadas situações.

Para servidores públicos que cumprirem as condições constitucionais, o texto aprovado prevê integralidade e paridade. Isso significa, nos casos abrangidos pela norma, aposentadoria calculada com base na remuneração do cargo e reajustes acompanhando os servidores da ativa.

A proposta ainda contempla regras relacionadas à pensão por morte e à incapacidade permanente decorrente de doença profissional ou do trabalho.

Além dos ACS e ACE, o texto estende determinadas garantias aos Agentes Indígenas de Saúde e aos Agentes Indígenas de Saneamento.

11. Uma trajetória construída pela mobilização nacional

As conquistas da categoria não surgiram espontaneamente.

Cada alteração constitucional, lei e regulamentação foi precedida pela mobilização de sindicatos, associações, federações, confederações e milhares de agentes que viajaram até Brasília, participaram de audiências públicas, procuraram parlamentares e chamaram a atenção da sociedade para a importância de suas funções.

A trajetória demonstra que a categoria conseguiu avançar em praticamente todos os pilares de uma carreira pública:

  • Regulamentação profissional;
  • Forma constitucional de ingresso;
  • Regularização de vínculos anteriores;
  • Piso salarial nacional;
  • Financiamento federal;
  • Planos de carreira;
  • Formação continuada;
  • Reconhecimento como profissionais da saúde;
  • Possibilidade de acumulação de cargos;
  • Adicional de insalubridade;
  • Aposentadoria diferenciada;
  • Combate às contratações temporárias e terceirizadas.

Trata-se de uma das mais significativas trajetórias de constitucionalização de direitos profissionais no serviço público brasileiro.

12. Os novos desafios após a promulgação da PEC nº 14

A promulgação da PEC nº 14/2021 não encerrará a luta. Ela iniciará uma nova etapa.

O primeiro desafio será a implementação efetiva das novas regras por estados e municípios.

Será necessário identificar:

  • Quais profissionais possuem vínculos temporários ou terceirizados;
  • Quais ingressaram mediante processo seletivo público;
  • Quais processos seletivos atendem às exigências constitucionais;
  • Quais leis locais precisarão ser alteradas;
  • Quais cargos efetivos deverão ser criados;
  • Como ocorrerá o enquadramento funcional e previdenciário;
  • Quais períodos de trabalho poderão ser utilizados para a aposentadoria diferenciada.

Também deverão ser analisados os agentes dispensados, afastados ou substituídos antes da promulgação, além daqueles que exerceram as atividades por intermédio de associações, organizações sociais, fundações ou empresas terceirizadas.

Cada vínculo precisará ser estudado individualmente.

Outro desafio será evitar que os gestores utilizem a exceção das emergências de saúde pública como justificativa permanente para continuar realizando contratações temporárias.

A contratação emergencial deve ser excepcional, fundamentada e limitada ao período necessário para enfrentar a situação extraordinária. Não pode se transformar em mecanismo habitual de substituição dos cargos efetivos.

No campo previdenciário, será essencial organizar a documentação funcional dos agentes, incluindo:

  • Portarias;
  • Contratos;
  • Processos seletivos;
  • Fichas financeiras;
  • Contracheques;
  • Certidões de tempo de contribuição;
  • Registros previdenciários;
  • Documentos que comprovem o efetivo exercício das atividades.

Sem essa organização, muitos trabalhadores poderão enfrentar dificuldades para demonstrar o tempo necessário à aposentadoria.

13. Valorização precisa chegar à carreira e às condições de trabalho

A existência de um piso constitucional não elimina a necessidade de planos de cargos, carreiras e remuneração.

O piso representa o menor vencimento que pode ser pago. Ele não deve funcionar como teto ou remuneração única para todos os profissionais, independentemente do tempo de serviço, qualificação ou responsabilidades.

A próxima agenda de valorização deve incluir:

  • Progressão funcional;
  • Incentivo à qualificação técnica;
  • Gratificação por titulação;
  • Adicional de insalubridade calculado de forma adequada;
  • Fornecimento de equipamentos de proteção;
  • Condições seguras de deslocamento;
  • Proteção contra violência durante as visitas;
  • Acesso a transporte e tecnologia;
  • Dimensionamento adequado das áreas de atuação;
  • Acompanhamento da saúde física e mental dos trabalhadores.

Valorizar o agente não é apenas pagar o piso. É oferecer condições para que ele permaneça na carreira e continue prestando um serviço de qualidade à população.

Conclusão: uma profissão que entrou nas casas e conquistou a Constituição

Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias começaram sua trajetória percorrendo comunidades, enfrentando doenças e levando o Estado até onde muitas vezes nenhum outro serviço público conseguia chegar.

Durante anos, trabalharam em condições precárias e com vínculos instáveis.

Com organização e mobilização, conquistaram a regulamentação das profissões, o ingresso por seleção pública, o piso salarial, o financiamento federal, o reconhecimento como profissionais da saúde, a previsão de aposentadoria especial e, agora, um novo mecanismo constitucional de regularização dos vínculos e proteção previdenciária.

A história dessa categoria mostra que nenhuma dessas conquistas foi concedida por acaso.

Elas foram construídas por trabalhadores que compreenderam a importância de sua missão e decidiram lutar para que o reconhecimento jurídico acompanhasse a relevância social do serviço prestado.

A promulgação da PEC nº 14/2021 representará uma nova página dessa história. Mas sua verdadeira força dependerá da fiscalização, da organização das entidades representativas e da atuação jurídica necessária para transformar o texto constitucional em direitos efetivamente cumpridos em cada município brasileiro.

Uma conquista histórica que ainda precisa se transformar em realidade.

Os agentes chegaram à Constituição. O próximo passo será garantir que todas essas conquistas cheguem, na prática, à vida de cada Agente Comunitário de Saúde e de cada Agente de Combate às Endemias do Brasil.

Dr. Liécio de Morais Nogueira
Advogado Previdenciarista e Sócio Fundador do Liécio Nogueira Advogados

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